Participation citoyenne dans les démarches locales de développement durable. Deux projets-pilotes et cas pratiques dans le Canton de Genève (article résumé)
- alexandreburnand
- 12 févr.
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Dernière mise à jour : 16 févr.
Publié en 2006 dans la Revue Urbia – Les Cahiers du développement urbain durable Numéro 3 – Participation et développement urbain durable
Rédigé en collaboration avec mes collègues de l’ONG suisse equiterre – partenaire pour le développement durable, Nicola Cantoreggi, Gaëlle Haeny et Natacha Litzistorf
1. Introduction
Depuis le début du XXIème siècle, on a pu observé la montée en importance de la participation des citoyens dans les politiques de développement durable, en particulier à l’échelle locale et urbaine. Malgré tout, la notion de participation citoyenne reste floue, incluant de manière très diverse la responsabilisation des citoyens vis-à-vis de leur mode de vie, la consultation de projets urbains qui se trouvent cependant à un stade déjà bien avancé, ou encore l’empowerment des citoyens dans la vie de leur quartier.
La « rhétorique participative » dépasse souvent sa traduction juridique et politique concrète. L’enjeu central réside donc dans la tension qui existe entre démocratie représentative et participation directe des habitants et dans la question de leur articulation possible au niveau de la gestion de l'espace public.
2. Une expérience pratique de participation
Un projet pilote a été mené de 2003 à 2004 dans deux quartiers du canton de Genève (St-Jean à Genève et Champs-Fréchets à Meyrin), conduit par l’ONG equiterre en collaboration avec la Ville de Genève, la Ville de Meyrin et le Canton de Genève.
L’objectif était double : donner aux habitants des moyens d’agir sur leur santé et leur qualité de vie et fournir aux élus un outil d’aide à la décision. La méthode retenue, les « ateliers de scénarios », a fait travailler ensemble élus, professionnels et habitants à partir d’une large consultation initiale, pour coconstruire une vision d’avenir du quartier et sélectionner des actions prioritaires.
3. Participation publique : à la recherche de l’effectivité locale
3.1 Des stratégies internationales…
L’intégration de la société civile dans la décision politique est liée à la légitimité démocratique, mais elle peut entrer en tension avec l’effectivité de l’action publique et la réalisation des actions identifiées dans les processus participatifs (dilemme de Dahl).
Avec le développement durable, la participation devient un « quatrième pilier » légitimé par de nombreux programmes internationaux (programme OMS des Villes-Santé, Agenda 2030) comme condition de réussite des politiques locales.
3.2 …à la culture participative locale
Les démarches locales sont souvent descendantes (top down), impulsées par les niveaux supérieurs puis appliquées au quartier. Leur réception dépend d’une « culture participative locale » : le succès ou non d’expériences passées, la place habituellement laissée aux citoyens par la commune, la transversalité administrative ou encore la volonté politique d’institutionnaliser la participation. Selon ce capital participatif, les acteurs (élus, professionnels, habitants) accordent au dispositif des niveaux de crédibilité et de soutien très différents...
4. Légitimation et rôle ambigus des acteurs
4.1 Le rôle des élus
Les élus se répartissent en trois types :
Porteurs : convaincus des vertus de la démocratie participative, ils soutiennent activement le processus et favorisent la mise en œuvre des propositions.
Resquilleurs : présents mais peu impliqués, ils banalisent la portée politique de la démarche en se plaçant comme « citoyens ordinaires ».
Fossoyeurs : méfiants, ils défendent leurs choix politiques, politisent la délibération et freinent la légitimation et la traduction concrète des résultats.
Une faible implication politique réduit à la fois la légitimité du dispositif et les ressources allouées à la mise en œuvre.
4.2 Le rôle des professionnels
Deux profils dominent :
· Celles et ceux qui soutiennent la participation - souvent issus du milieu de la prévention et de la promotion de la santé - voient dans le projet une opportunité de réponses innovantes : mobilité douce, maison de quartier, réseaux d’échange.
· Celles et ceux influencés par leur « rationalité administrative » estiment que leurs connaissances suffisent, jugent la participation peu utile et sous-estiment la valeur ajoutée de l’imaginaire collectif produit par le processus.
Cependant, on devrait souligner que connaître les problèmes ne signifie pas avoir exploré toutes les solutions, notamment les solutions alternatives à celles proposées par la sphère politico-administrative...
4.3 La vision des habitants
Les habitants s’engagent volontiers dans le processus tout en espérant être entendus et voir ultérieurement des réalisations se concrétiser, mais les expériences passées de consultation ont souvent été décevantes et ont fragilisé leur confiance.
Sans information claire sur le caractère collectif et sélectif de la démarche, ainsi que et surtout sur les ressources disponibles de mise en œuvre, les habitants risquent de se sentir manipulés et de ne pas s’identifier au rôle de « citoyen actif ». Le succès repose donc sur un « double engagement » des acteurs publics et des habitants.
5. Accessibilité inégale, représentativité limitée et réalités délibératives
5.1 Accessibilité inégale et représentativité limitée
La représentativité des participants est problématique, surtout pour les groupes vulnérables (pauvres, étrangers, jeunes) qui participent peu. Des auteurs comme Abers et Blondiaux soulignent que les plus démunis manquent de temps et de confiance dans l’utilité de ces dispositifs, perçus comme répliquant la politique classique qui tend à les marginaliser.
Une piste testée à Genève consiste à consulter en amont ces groupes vulnérables via des structures-relais (centres sociaux, structures d’entraide, espaces socioculturels) pour intégrer leurs priorités dans la démarche.
5.2 Relations asymétriques liées à l’expertise
Les débats sont marqués par une asymétrie entre l’expertise politique et technique des élus et professionnels d'une part et l’expertise d’usage des habitants d'autre part. Les demandes des habitants peuvent être biaisées (logique NIMBY, méconnaissance de prestations existantes, vision très localisée) et nécessitent une information préalable sur les enjeux urbains et les politiques en cours.
Informer clairement, en amont, sur les politiques, les contraintes et les objectifs de la participation est une condition sine qua non pour réduire manipulations, incompréhensions et égoïsmes.
5.3 Une vision collective fragmentée
Les propositions des habitants tirent dans des directions contradictoires : volonté de plus de mobilité douce et de tranquilité dans leur quartier, mais aussi maintien de l’accessibilité automobile aux centres commerciaux et à leur parking souterrain, rendant difficile une vision cohérente.
De plus, des alliances majoritaires entre certains élus, professionnels et habitants invisibilisent les thèmes minoritaires, comme par exemple l’insécurité ressentie par les personnes âgées.
On devrait donc aussi plaider pour des espaces d’écoute visant les plus silencieux qui permettent d’identifier des projets plus ciblés pour les groupes vulnérables.
6. Conclusion : participation locale et développement durable, l’effectivité trouvée ?
On peut questionner la finalité réelle de la participation locale et la pertinence de l’échelle du quartier, qui risque de réduire le citoyen à un « habitant de proximité » et de cantonner les débats à des petits enjeux localisés. Malgré ce risque de « dépolitisation » et de dispersion des enjeux, le quartier est vu comme un passage obligé pour construire la confiance et amorcer des débats plus larges, surtout quand élus et professionnels jouent un rôle actif et régulateur.
La participation est également valorisée comme outil d’éducation à la durabilité, nécessitant une bonne information (diagnostics, indicateurs, dispositifs de type « maison virtuelle de la citoyenneté ») et une articulation entre savoir technique et attentes citoyennes.
Enfin, selon les sujets abordés, il est important et même nécessaire de choisir l’échelle de décision adéquate (du sous-quartier à la région), de ne pas se limiter au seul quartier et de combiner la participation citoyenne avec d’autres mécanismes de gouvernance et de représentation des acteurs collectifs de la société civile (associations, entreprises locales) pour éviter que la participation ne reste qu’une illusion.
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